مسئولیت پاسخگویی و کنترل‌های داخلی در بخش عمومی

[AreZoO]

مسئولیت پاسخگویی و کنترل‌های داخلی در بخش عمومی

جعفر باباجانی


چکیده

دولت و شهرداری‌ها از مؤسسات برگ بخش عمومی محسوب می‌شوند و به همین جهت تشریح ویژگی‌های کنترل داخلی در این قبیل مؤسسات از اهمیت درخور ملاحظه‌ای برخوردار می‌باشد. مؤسسات بخش عمومی نظیر دولت و شهرداری‌ها برای تحقق اهداف قانونی و اجتماعی خود، دو نوع فعالیت جداگانه لیکن مرتبط با یکدیگر تحت عناوین فعالیت‌های از نوع بازرگانی و فعالیت‌های از نوع دولتی یا غیر بازرگانی انجام می‌دهد. ویژگی‌های محیط فعالیت‌های از نوع دولتی با ویژگی‌های محیط فعالیت‌های از نوع بازرگانی ( اعم از آنکه توسط بخش عمومی یا بخش خصوصی انجام شود)، متفاوت است.

شکل نمایندگی دولت، تفکیک قوای سه گانه یا توزیع قدرت، سیستم اداره حکومت (فدرال یا متمرکز)، رابطه پرداخت کنندگان مالیات یا عوارض با خدمات دریافتی شهروندان، تهیه و تنظیم بودجه و استفاده از نظام حسابداری حساب‌های مستقل، از ویژگی‌های ساختاری و کنترلی محیط فعالیت‌های از نوع دولتی یا غیر بازرگانی بخش عمومی محسوب می‌شوند. این قبیل ویژگی‌ها موجب شده است تا اهداف حسابداری و گزارشگری مالی به عنوان بخشی از ساختار کنترل داخلی و همچنین محیط کنترلی و روش‌های کنترل در بخش عمومی، تحت تأثیر مفهومی بنیادی با عنوان مسئولیت پاسخگویی قرار گیرد. اگر چه ساختار کنترل داخلی فعالیت‌های بازرگانی و شکل کلی ساختار کنترل داخلی فعالیت‌های غیر بازرگانی مؤسسات بخش خصوصی مشابه است، لیکن حسابداری و گزارشگری مالی، محیط کنترلی و روش‌های کنترل در فعالیت‌های غیر بازرگانی بخش عمومی، با تأثیر پذیری از ویژگی‌های محیط فعالیت به نحوی طراحی و به مورد اجرا گذاشته می‌شود که در تحقق وارتقای سطح مسئولیت پاسخگویی نقش اساسی ایفا نماید.
در این مقاله کوشش می‌شود ضمن تشریح نقش برجسته مفهوم مسئولیت پاسخگوی در ساختار کنترل داخلی، ارتباط این مفهوم با ویژگی‌های محیط فعالیت‌های غیربازرگانی مؤسسات بخش عمومی نیز مورد بحث قرار گیرد.
واژه‌ها کلیدی: مفهوم پاسخگویی ـ ویژگی‌های محیط فعالیت ـ ساختار کنترل داخلی ـ فعالیت‌های از نوع دولتی ـ فعالیت‌های از نوع بازرگانی ـ بخش عمومی
* عضو هیأت علمی دانشکده حسابداری و مدیریت دانشگاه علامه طباطبایی

Faculty of Admin. Sciences & Econ. Journal,

Isfahan Univ.

Vol.15, No.4, 2004

Accountability and Internal Control in Public Sector

By

J. Babajani (Ph.D.)

Abstract

Government and municipalities are large institutions of public sector, so that, explaining characteristics of internal control system of those institutions is very important. Public sector institutions like government and municipalities, frequently engage in two categories - governmental – type activities in order to meet their social and legal goals . Characteristics of governmental – type activities environment are different with characteristics business type activities environment.

The representative form of government and the separation of powers, the system of government, the relationship of taxpayers to service received, budgeting and the use of fund accounting for control purposes, are those characteristics of government’s structure and control characteristics.These characteristics highlight the need for public accountability in government financial reporting, control environmental and control procedures in the public sector entities. The from of business – type activities internal control system, have some similarity with governmental – type activities internal control system. Although this similarity , environmental characteristics of governmental type activities, necessarily influences financial reporting, control environment and control procedures. So that, internal control system in public sector entities should be designed in order to grow and fulfill public accountability.In this article , the author tried to explain the significance role of accountability concept in internal control system and the relationship of this concept , with environmental characteristics of public sector entities.

[AreZoO]

مقدمه
از آنجا که دولت واحدهای تابعه آن و شهرداری‌ها به دلیل تنوع در فعالیت و اندازه از بزرگترین و مهمترین مؤسسات بخش عمومی محسوب می‌شوند، لذا مباحثی که در این مقاله در خصوص کنترل‌های داخلی حسابداری مطرح می‌شود عمدتاً بر کنترل در این قبیل مؤسسات تأکید خواهد داشت. برای آنکه درک صحیحی از ویژگی‌های کنترل‌های داخلی حسابداری در بخش عمومی داشته باشیم، باید ابتدا به صورتی مفهومی ویژگی‌های محیط فعالیت‌های سازمان‌های بزرگ بخش عمومی نظیر دولت و شهرداری‌ها را مورد بررسی و تجزیه و تحلیل قرار دهیم. اگر موضوع را از این نظر مورد توجه قرار دهیم ضمن آنکه با مبانی نظری و ویژگی‌های کنترل‌های داخلی مؤسسات بخش عمومی آشنا می‌شویم، زمینه‌های لازم نیز برای یک بررسی تطبیقی بین اهداف و اجزای کنترل داخلی در مؤسسات بخش عمومی و مؤسسات بخش خصوصی، فراهم می‌آید.


مؤسسات بزرگ بخش عمومی نظیر دولت و شهرداری‌ها به صورت معمول دو نوع فعالیت تحت عناوین فعالیت‌های انواع غیر بازرگانی و فعالیت‌های از نوع بازرگانی انجام می‌دهند.

فعالیت‌های از نوع غیر بازرگانی که در دولت به فعالیت‌های از نوع دولتی نیز موسوم می‌باشد، به فعالیت‌هایی اطلاق می‌گردد که بر مبنای ضرورت‌های اجتماعی و الزامات قانونی و متکی به اعمال حاکمیت صورت می‌پذیرد و هزینه‌های آن نیز از محل درآمدهای عمومی نظیر مالیات و عوارض تأمین می‌گردد، لذا این نوع فعالیت‌ها بر اساس یک رابطه مبادله‌ای انجام نمی‌شود. فعالیت‌های بازرگانی که شباهت زیادی به فعالیت‌های بازرگانی بخش خصوصی دارد، به فعالیت‌هایی اطلاق می‌شود که به دلایل مختلف از سوی سازمانهای بخش عمومی انجام و تمام یا قسمتی از بهای تمام شده آن از استفاده کنندگان کالا و خدمات دریافت می‌گردد. در این قبیل فعالیت‌ها که بر مبنای یک رابطه مبادله‌ای انجام می‌شود، بین خدمات حاصل از فعالیت‌ها و هزینه‌ استفاده از خدمات، یک رابطه مستقیم وجود دارد.
ویژگی‌های محیط فعالیت‌های از نوع دولتی (غیر بازرگانی) با ویژگی‌های محیط فعالیت‌های از نوع بازرگانی (اعم از آنکه توسط بخش عمومی انجام می‌شود یا بخش خصوصی) متفاوت می‌باشد. تفاوت‌های بنیادی ویژگی‌های محیط فعالیت‌های از نوع غیر بازرگانی با فعالیت‌های از نوع بازرگانی، موجب شکل‌گیری یک نظام خاص حسابداری و گزارشگری مالی برای فعالیت‌های از نوع غیر بازرگانی می‌شود که اهداف آن در مقایسه با اهداف حسابداری و گزارشگری مالی فعالیت‌های از نوع بازرگانی تفاوت در خور ملاحظه‌ای خواهد داشت.
ویژگی‌های محیط فعالیت‌های از نوع غیر بازرگانی بر پایه مبانی نظری حسابداری و گزارشگری مالی دولتی به سه دسته شامل ویژگی‌های اولیه (اصلی)، ویژگی‌های کنترلی و سایر ویژگی‌ها، تقسیم شده است. نظام حسابداری و گزارشگری مالی فعالیت‌های از نوع غیربازرگانی به صورت عمده تحت تأثیر ویژگی‌های اصلی و ویژگی‌های کنترلی قرار می‌گیرد و به همین دلیل تفاوت‌های بنیادی با حسابداری فعالیت‌های از نوع بازرگانی خواهد داشت. ویژگی‌های محیط فعالیت‌های از نوع غیربازرگانی که در جای مناسب به تشریح آنها خواهیم پرداخت، موجب شده است تا اهداف حسابداری و گزارشگری مالی مؤسسات عمومی براساس یک مفهوم بنیادی تحت عنوان «مسئولیت پاسخگویی» که ریشه آن را باید در حوزه فلسفه سیاسی جستجو نمود، تدوین گردد. این مفهوم که جزء لاینفک کلیه اهداف حسابداری و گزارشگری مالی است، محور و مرکز ثقل حسابداری بخش عمومی به عنوان بخشی از ساختار کنترل داخلی می‌باشد.
با این ترتیب، حسابداری و گزارشگری مالی، محیط کنترلی و روش‌های کنترل در بخش عمومی، با تأثیرپذیری از ویژگی‌های محیط فعالیت بنحوی طراحی و به مورد اجراء گذاشته می‌شود که در تحقق و ارتقاء سطح مسئولیت پاسخگویی نقش اساسی ایفا نمایند. بنظر نگارنده ویژگی‌های کلی کنترل داخلی در بخش عمومی اعم از ساختار کنترل داخلی و اهداف سه گانه کنترل داخلی شامل اثر بخشی و کارائی عملیات، قابلیت اعتماد گزارشدهی مالی و رعایت قواین و مقررات مربوط، با کنترل داخلی واحدهای انتفاعی بخش خصوصی، مشابه می‌باشد، لیکن ویژگی‌های اختصاصی کنترل داخلی سازمان‌های بخش عمومی که به تبعیت از ویژگی‌های محیط فعالیت این قبیل سازمانها شکل می‌گیرند، ساختار کنترل و اهداف کنترل داخلی را در این بخش متفاوت می‌نماید. در این مقاله کوشش می‌شود ضمن تشریح ویژگی‌های محیط فعالیت‌های‌غیربازرگانی دولت و سازمان‌های تابع و شهرداری‌ها و بررسی علل محور قرار گرفتن مفهوم مسئولیت پاسخگویی به عنوان معیار ارزیابی عملکرد این قبیل سازمان‌ها، ساختار کنترل داخلی و اهداف کنترل‌های داخلی در بخش عمومی مورد بحث قرار گیرد.
به بیان دیگر در این مقاله مفهوم مسئولیت پاسخگویی و اهمیت آن و ویژگی‌های اختصاصی ساختار و اهداف کنترل‌های داخلی دولت و سازمان‌های تابع و شهرداری‌ها که از سازمان‌های بزرگ بخش عمومی محسوب می‌شوند، تشریح خواهد گردید و ارتباط مسئولیت پاسخگویی با ویژگی‌های اختصاصی کنترل‌های داخلی و ویژگی‌های محیط فعالیت‌های غیر بازرگاین مؤسسات مورد نظر، بیان خواهد شد.

[AreZoO]

ویژگی‌های محیط فعالیت‌های از نوع دولتی
هیأت تدوین استاندارهای حسابداری دولتی (GASB)، در بیانیة مفهومی شماره یک خود اعلام نموده است که محیط فعالیت‌های از نوع دولتی (غیر انتفاعی) مؤسسات بزرگ بخش عمومی نظیر دولت و شهرداری‌ها، تحت تأثیر ویژگی‌های مهمی به شرح زیر می‌باشند.

1- ویژگی‌های اصلی (ساختاری و خدماتی) شامل:
الف- شکل نمایندگی دولت و تفکیک یا توزیع قدرت (تفکیک قوا)
ب- سیستم اداره امور حکومت (فدرال یا متمرکز)
ج- رابطه پرداخت‌کنندگان مالیات یا عوارض نسبت به خدمات دریافتی
2- ویژگی‌های کنترلی متأثیر از ساختار دولت شامل:
الف- بودجه به عنوان بیانیه سیاست‌های عمومی و مقاصد مالی و روشی جهت اعمال کنترل
ب- استفاده از سیستم حسابداری حساب‌های مستقل برای اهداف کنترلی
3- سایر ویژگی‌ها شامل:
الف- وجود افتراق بین سازمانها به رغم وجوه تشابه در طراحی
ب- سرمایه گذاری در خور ملاحظه در دارای‌های سرمایه‌ای که درآمد تولید نمی‌کنند.
ج- طبع و ماهیت فرایند سیاسی
بیانیه مفهومی شماره یک هیأت مشورتی استانداردهای حسابداری دولت فدرال (FASAB) 4مصوب سال 1993 نیز ویژگی‌های منحصر به فردمحیطی دولت را به شرح خلاصه زیر بیان نموده است

[AreZoO]

1- اقتدار و حاکمیت: حکومت مرکزی به عنوان سیستمی عمل می‌کند که شهروندان از طریق آن، حاکمیت خود را اعمال می‌نمایند. حکومت مرکزی با تدوین قوانین و مقررات و وضع مالیات، سطوح مختلف اقتصادی ملی و جامعه را تحت کنترل قرار می‌دهد.


2- تفکیک قوا: به منظور جلوگیری از سوء استفاده احتمالی از قدرت حکومت مرکزی، قدرت بین سه قوه مجریه، مقننه و قضائیه توزیع و تفکیک گردیده است و از طریق مکانیزم توازن و کنترل هر یک از قوا توسط قوای دیگر کنترل می‌شود.


3- سیستم حکومت مرکزی: این سیستم از سه سطح دولت مرکزی، ایالتی و محلی تشکیل می‌شود و این امر، پاسخگویی دقیق به بسیاری از برنامه‌ها را مشکل می‌کند.


4- مسئولیت تأمین امنیت و رفاه عمومی: تأمین امنیت و رفاه عمومی از وظایف منحصر به فرد دولت محسوب گردیده و در این مورد مسئولیت پاسخگویی دارد.


5- قدرت اخذ مالیات، استقراض و انتشار پول: دولت مرکزی دارای قدرت دسترسی منحصر به فرد به منابع مالی است و می‌تواند مالیات وضع کند، وام بگیرد و پول منتشر نماید.


6- نفوذ گروه‌های سازمان یافته (فرایند سیاسی):‌ارزیابی یا بررسی تأثیر گذاری سیاست‌های اعمال شدة دولت مرکزی توسط افراد مشکل است. بنابراین افراد به سزماندهی گروهی روی آورده و گروه‌های بزرگ و کوچک تشکیل می‌دهند. بسیاری از مقامات رسمی منتخب و منتصب دولت مرکزی و گروه‌هائی که این افراد به آنها پاسخگو می‌باشند، به اطلاعاتی در مورد هر یک از برنامه‌ها، وظایف یا فعالیت‌های دولت علاقمندند.


7- سیستم سیاسی در برابر بازارهای رقابتی: پرداخت مالیات توسط شهروندان به صورت اجباری و غیرداوطلبانه و بر اساس مصرف، ثروت یا درآمد، صورت می‌گیرد.تصمیم‌گیری در مورد خدمات عمومی که ارائه می‌شود، تصمیمی جمعی است که از طریق سیاسی اتخاذ می‌شود، از این رو شهروندان اختیار کمی در انتخاب نوع و میزان خدمات عمومی که پول برای آن پرداخت می‌کنند دارند. به دلیل فقدان یک بازار رقابتی اندازه‌گیری کمیت و کیفیت خدمات ارائه شده توسط دولت، مشکل است و اندازه گیری ارزش افزوده ناشی از اجرای برنامه‌های دولتی به رفاه اجتماعی از طریق معیارهای متداول نظیر سود خالص امکان‌پذیر نمی‌باشد.


8- دارایی‌ها: در بخش خصوصی، انتظار می‌رود که دارای‌ها دارای منافعی بیش از مخارج آن باشد. در این بخش منافع در قالب جریانات نقدی ورودی اندازه‌گیری می‌شود و به همین دلیل دارای‌ها تحصیل می‌شوند که انتظار ورود جریانهای نقدی آن بیش از هزینه‌های تحصیل آن باشد. در بخش دولتی و عمومی منافع مورد انتظار اغلب جریان‌های نقدی ورودی نیست بلکه خدمات مورد انتظار و قابل ارائه توسط دارائی به عموم مردم می‌باشد.


9- مسئولیت در برابر رسانه‌های خبری: رسانه‌های خبری بر فعالیت‌های دولت مرکزی نظارت دارند و دولت هم چنین نظارتی را تشویق می‌کند. به دلیل اینکه قدرت دولت نهایتاً از مردم سرچشمه می‌گیرد. دولت مسئولیت ویژه‌ای برای افشای فعالیت‌‌های خود به شهروندان و مالیات دهندگان و پاسخگویی به آنان دارد.


10- اهمیت بودجه: بودجه ابزار فرایند سیاسی در دستیابی به توافق درباره اهداف و تخصیص منابع در بین اولویت‌های گوناگون بوده و سیستمی برای کنترل مخارج فراهم می‌آورد.


11- نیاز به ساز و کارهای کنترلی ویژه: به دلیل نبود محدودیت‌های خارجی، پیش‌بینی سازوکارهای کنترلی ویژه نظیر محدودیت‌های سیاسی و پاسخگویی مقرر از طریق انتخابات منظم، تفکیک قوا و سایر پاسخگویی های مقرر در قانون اساسی.6

[AreZoO]

مسئولیت پاسخگویی
نگاهی اجمالی به ویژگی‌های محیط فعالیت‌های غیر انتفاعی دولت و سازمان‌های بزرگ عمومی، نقش برجستة برخی از این ویژگی‌ها را در پیدایش مفهوم «مسئولیت پاسخگویی عمومی»7 در سیستم‌های حکومتی مبتنی بر مردم سالاری، روشن می‌نماید. در این نوع حکومت‌ها که اساس آن بر پایه تکیر قطب‌های قدرت شکل می‌گیرد، کانون یکپارچه و متمرکز قدرت به حوضچه‌های متعددی تقسیم و به هریک از آنان سهی تفویض می‌شود. پیش‌بینی قوای سه‌گانه در قوانین اساسی این قبیل کشورها و تفکیک اختیارات و مسئولیت‌های قوای مقننه، مجریه و قضائیه و تأکید بر سازوکارهائی که بتواند از طریق توازن و کنترل، روابط بین قوا را تنظیم نماید، از مصادیق تکثیر قدرت در ساختار سیاسی این قبیل جوامع می‌باشد.
شراکت در قدرت سیاسی، معادل و مساوی با «پاسخگو بودن» است. به همین دلیل هیچ نهادی را در گردونه سیاسی قدرت نمی‌توان به بازی گرفت، مگر آنکه متناسب با سهمی که از قدرت به او تفویض می‌شود، در قبال صاحبان حق، مسئولیت پاسخگویی داشته باشد. بنابراین قدرت در اینگونه نظام‌های سیاسی از خصلتی دو سویه برخوردار است، بدین معنی که از یک سو به نظارت برنهاد یا نهادهای دیگر می‌پردازد و از سوی دیگر خود نظارت‌پذیر بوده و تحت نگاه و نظر نهادی هم عرض و یا مردم به عنوان صاحبان اصلی قدرت، در معرض داوری است. قوه مقننه که یکی از کانون‌های رسمی قدرت در ساختار سیاسی است، به لحاظ شرح وظایفی که قانون اساسی برایش تعیین نموده است. علاوه بر قانونگذاری شأنی نظارتی اشته و به طریق مقتضی بر عملکرد قوه مجریه نظارتی دائمی دارد. قوه مقننه در ین حال که از ویژگی‌ نظارت‌گری برخوردار است، به لحاظ آنکه در برابر افکار عمومی مسئول است و تحت نظارت مستمر و دائمی مردم قرار دارد، ویژگی نظارت‌پذیری هم دارد. به اعتقاد صاحب نظران سیاسی، خصلت دوگانه نظارت‌گری و نظارت پذیری قدرت درجوامع مردم سالار، ضمن تضمین توانمندی کانون‌های قدرت، ایمنی آنها را نیز تضمین می‌نماید، به عنوان مثال، قوه مجریه بودجه سالانه خود را تنظیم و جهت رسیدگی و تصویب به قوه مقننه تقدیم می‌نماید. قوه مقننه پس از رسیدگی و تصویب بودجه، به دولت اجازه می‌دهد، درآمد و سایر منابع تأمین اعتبار را بر اساس مجوزهای قانونی تحصیل و مخارج را با رعایت قوانین و مقررات و در حدود اعتبارات مصوب پرداخت نماید. در این حالت، قوه مجریه در مورد تحصیل درآمدها و پرداخت مخارج منطبق با قوانین و مقررات و محدودیت‌های تعیین شده، در مقابل قوه مقننه و هر دو قوه در مقابل مردم مسئولیت پاسخگویی دارند.
مفهوم مسئولیت پاسخگویی که سابقه حیاتش همپای حیات نظام‌های سیاسی مردم سالار ایت، ریشه در فلسفه سیاسی داشته و مفهوم امروزین آن بر ارکانی نظیر پذیرش «حق دانستن حقایق» و «حق پاسخ خواهی» برای مردم، استوار است. در جوامع دارای نظام‌های سیاسی مردم سالار، مردم از طریق انتخابات قدرت قانونی خود را به نمایندگان خویش تفویض می‌نمایند، لیکن حق پاسخ خواهی و دانستن حقایق را برای خود محفوظ می‌‌دارند. در این قبیل جوامع، مقامات منتخب در قبال اعمالی که انجام می‌دهند، در برابر شهروندان مسئولیت پاسخگویی دارند و شهروندان نیز به عنوان صاحبان حق، حقایق را در مورد اعمال مسئولین و بر مبنای حق طبیعی «دانستن و پاسخ‌خواهی» به صورت علنی و مستقیم و یا از طریق نمایندگان قانونی خود، پی‌گیری و مطالبه می‌نمایند. در فرایند مسئولیت پاسخگویی هر دو طرف «پاسخگو» و «پاسخ‌خواه» با استفاده از ابزارهای مناسب، در ایفای این مسئولیت و ارزیابی آن، مشارکت می‌کنند.





ویژگی‌های محیط فعالیت و مسئولیت پاسخگویی
ویژگی‌های ساختاری و خدماتی محیط فعالیت‌های از نوع دولتی یا غیر انتفاعی، از دلایل برجسته شدن نقش مفهوم مسئولیت پاسخگویی عمومی در نظام حسابداری و گزارشگری مالی و سایر اجزای سیستم کنترل داخلی بخش عمومی می‌باشد. یکی از این ویژگی‌ها، شکل نمایندگی دولت و تفکیک قوا بود که به اجمال مورد بحث قرار گرفت. هیأت تدوین استانداردهای حسابداری دولیت، رابطه پرداخت‌کنندگان مالیات و خدمات دریافتی آنان را به عنوان یکی دیگر از ویژگی‌های ساختای و خدماتی محیط فعالیت‌های غیر بازرگانی، در پیدایش مفهوم مسئولیت پاسخگویی و نقش با اهمیت آن، در سیستم حسابداری و کنترل‌های داخلی به دلایل مشروحه زیر، مؤثر دانسته است8.
الف- پرداخت‌کنندگان مالیات به صورت داوطلبانه در تأمین منابع مالی مشارکت نمی‌کنند، آنها نمی‌توانند بین پرداخت یا عدم پرداخت مالیات یکی را انتخاب کنند، حتی اگر هیچ‌گونه استفاده‌ای از خدمات ارائه شده ننمایند.
ب- مبلغ مالیات پرداختی، به میزان درآمد و ارزش داریی‌های افراد بستگی دارد، بنابراین مالیات بر اساس میل مالیات دهنده و در قبال خدمات خاص دولت پرداخت نمی‌شود.
ج- هیچ‌گونه رابطه مبادله‌ای بین منابع مالی فراهم شده و خدماتی که ارائه شده است، وجود ندارد. رابطه تطابق که به صورت معمول بین منابع مالی تأمین شده و خدمات ارائه شده وجود دارد، صرفاً یک رابطه زمانی است (هر دو در یک سال مالی اتفاق می‌افتد)، به جای آنکه یک رابطه مبادله‌ای باشد.
د- دولت در اغلب موارد، خدمات را به صورت انحصاری ارائه می‌دهد. به لحاظ فقدان یک بازار رقابتی، اندازه‌گیری کارائی دولت در مورد خدمات ارائه شده، بسیار مشکل است.
هـ- تعیین مقدار و کیفیت مطلوب اغلب خدماتی که دولت ارائه می‌دهد، بسیار مشکل است. چه تعداد پلیس کافی است؟ چه نسبتی از استاد به دانشجو، منطقی است؟ از این رو شهروندان در مورد انتخاب میزان و کیفیت خدمات عمومی، اختیار کمی دارند.
تجزیه و تحلیل ویژگی‌های ساختاری و خدماتی فعالیت‌های از نوع غیر انتفاعی سازمان‌های بزرگ عمومی، مؤید این مطلب است که برای ارزیابی عملکرد مدیران در این بخش از فعالیت‌ها، از شاخص دیگری غیر از سود باید استفاده نمود. در فعالیت‌ةای غیر انتفاعی بخش عمومی برخلاف فعالیت‌های انتفاعی بخش خصوصی، یک شاخص کلی برای اندازه‌گیری عملکرد وجود ندارد و به همین دلیل, مفهوم مسئولیت پاسخگویی با تأثیرپذیری از ویژگی‌های ساختاری و خدماتی فعالیت‌های غیرانتفاعی، مورد توجه قرار گرفته و به عنوان معیاری برای ارزیابی عملکرد مقامات منتخب و مسئول، مورد پذیرش بخش عمومی قرار گرفته است. استفاده صحیح و مناسب از مفهوم مسئولیت پاسخگویی به عنوان معیاری برای ارزیابی عملکرد، مستلزم سازوکارهای خاصی است که بتواند بستری مناسب را برای ارائه قضاوتی آگاهانه فراهم نماید. بدین معنی که ابتدا باید مبنائی برای ارزیابی عملکرد فراهم شود تا مقامات منتخب و مسئول بر اساس آن اقدام نموده و نسبت به نتایج و پی‌آمدهای آن پاسخگو باشند. در این صورت امکان استفاده از مفهنم مسئولیت پاسخگویی به عنوان شاخصی جهت ارزیابی عملکرد مقامات منتخب و مسئول فراهم خواهد آمد. برای این منظور برنامه‌ای هدفمند تدوین می‌شود که در آن علاوه بر مشخص شدن اهداف، راه‌های رسیدن به این اهداف تعیین و هزینه‌های اجرای برنامه‌ها و چگونگی تأمین منابع مالی و محل مصرف این منابع نیز برآورد و پیش بینی خواهد گردید. نتیجه آنکه، به تبع ویژگی‌های ساختاری و خدماتی فعالیت‌های غیر انتفاعی سازمانهای بزرگ

[AreZoO]

بخش عمومی، دو ویژگی دیگر تحت عنوان «ویژگی‌های کنترلی» در این بخش از فعالیت‌های مورد توجه و تأکید قرار می‌گیرد. به بیان دیگر ویژگی‌های کنترلی که شرح مختصری از آن ارائه می‌شود، پی‌آمد طبیعی ویژگی‌های ساختاری و خدماتی فعالیت‌های از نوع غیر انتفاعی است. همانطور که قبلاً بیان گردید، هیأت تدوین استانداردهای حسابداری دولتی (GASB) در پاراگراف 113 بیانیه مفهومی شماره یک خود، بودجه بندی و استفاده از سیستم حسابداری حساب‌های مستقل را از ویژگی‌های کنترلی محیط فعالیت‌های غیر انتفاعی به شمار آورده و در پاراگراف‌های 119 تا 122 همان بیانیه،


دلایل آن‌را به شرح زیر بیان نموده است:


بودجه یکی از مهمترین اسنادی است که توسط دولت تهیه می‌شود. بودجه، برنامه‌ای برای هماهنگ نمودن درآمد و هزینه و یا منابعی قابل دسترس و ضروری برای تحقق اهداف مشخص است. طبع و ماهیت بودجه دارای کاربردهای مالی مهمی به شرح زیر می‌باشد:


الف- بیان سیاست‌های عمومی است: بودجه از یک فرایند قانونی حاصل می‌شود و مستلزم تضارب آرای نمایندگان قانونی شهروندان در مورد چگونگی تحصیل و حدود مصرف منابع مالی است. شهروندان از طریق نمایندگان قانونی در فرایند بودجه مشارکت می‌نمایند و بودجه پس از تصویب به عنوان یک بیانیه رسمی در مورد سیاستهای عمومی، حاوی اهداف و چگونگی تحصیل منابع مورد نیزا برای تحقق اهداف پیش بینی شده، قابل استناد می‌باشد.


ب- برنامه مالی و بیان مقاصد مالی است: بودجه هزینه‌های سال مالی را پیش بینی و نحوه تأمین منابع مالی را مشخص می‌نماید. اگر چه تعریف دقیقی از بودجه متعادی ارائه نشده است، لیکن اغلب قوانین و مقررات بر تنظیم بودجه متعادل تأکید دارد.


ج- نوعی ابزار کنترل با پشتوانه قانونی است: بودجه مصوب هم مجوز قانونی برای مصرف منابع مالی برای تحقق اهداف معین ارائه می‌دهد و هم محدودیت در مصرف منابع مالی ایجاد می‌نماید. از آنجائیکه مجوزهای بودجه‌ای به منظور تخصیص منابع کمیاب صادر می‌شود و از محدودیت‌های بودجه‌ای نباید عدول نمود، لذا مقامات اجرائی در قبال مجوزهای صادره و محدودیت‌های بودجه‌ای، مسئولیت پاسخگویی دارند.


د- می‌تواند به عنوان مبنائی جهت ارزیابی عملکرد مورد استفاده قرار گیرد: مقایسه نتایج واقعی و اقلام بودجه‌ای، می‌‌توانداطلاعاتی را جهت ارزیابی شهروندان از تحصیل و مصرف منابع، فراهم نماید.


استفاده از سیستم حساب‌های مستقل نیز به دلایل زیر به عنوان ویژگی‌ کنترلی مورد توجه قرار گرفته است.

الف- از یک مکانیزم کنترلی خاص برای حصول اطمینان از مصرف منابع مالی در محل تعیین شده, باید استفاده شود. یکی از این راه کارهای بودجه بندی بود که به اختصار تشریح گردید، راه کار دیگر ساختار حساب‌های مستقل است.
ب- استفاده از حسابداری حساب‌های مستقل، به عنوان یک مکانیزم کنترلی باید در تدوین اهداف گزارشگری مالی مورد توجه قرار گیرد. ضرورت‌ها و محدودیت‌های قانونی موجب شده است تا حسابداری حساب‌های مستقل به عنوان جزء لاینفک مسئولیت پاسخگویی دولت، مورد توجه قرار گیرد.


سطوح مسئولیت پاسخگویی

مسئولیت پاسخگویی انواع گوناگون و سطوح مختلفی دارد. به عنوان مثال پاسخگویی می‌تواند از جنبه‌های مختلفی مورد توجه قرار گرفته است و اشکال متفاوتی از آن ارائه نمود. مسئولیت پاسخگویی مالی، مسئولیت پاسخگویی عملیاتی، مسئولیت پاسخگویی سیاسی و مسئولیت پاسخگویی اجتماعی، از انواع و سبکهای مختلف پاسخگویی می‌باشند که تحقق و ایفای هر کدام از آنها نیازمند استفاده از سازوکارهای مناسب خواهد بود. آقای جی.دی.استوارت در مقاله‌ای تحت عنوان «نقش اطلاعات در مسئولیت پاسخگویی عمومی» پنج سطح از مسئولیت پاسخگویی را به عنوان پلکان مسئولیت پاسخگویی معرفی نموده است. سطوح مسئولیت پاسخگویی مورد نظر آقای استوارت در پاراگراف شماره73 بیانیه مفهومی شماره یک هیأت مشورتی استانداردهای حسابداری فدرال (FASAB) به شرح زیر مورد استفاده قرار گرفته است.


سطح یک: پاسخگویی خط مشی یا پاسخگویی در مورد خط مشی‌هائی که اتخاذ گردیده و خط مشی‌هائی که رد شده است. (ارزش)

سطح دو: پاسخگویی برنامه یا پاسخگویی در مورد اجرا و میزان دستیابی به اهداف برنامه‌ها (نتایج یا اثربخشی)

سطح سه: پاسخگویی عملکرد یا پاسخگویی در مورد چگوگی عملکرد (کارائی و صرفه اقتصادی)

سطح چهار: پاسخگویی فرایند یا پاسخگویی درباره فرایندها، شامل روش‌های اجرائی یا معیارهای اندازه‌گیری برای اجرای وظایف تعیین شده (برنامه ریزی، تخصیص و اداره)

سطح پنج: پاسخگویی التزام و مشروعیت مصرف وجوه طبق بودجه مصوب (رعایت)

[AreZoO]

مسئولیت پاسخگویی و ساختار کنترل داخلی


همانطور که قبلاً لبان گردید، در جوامع مدرم سالار، مقامات منتصب در قبال مقامات مافوق و مقامات منتخب در برابر شهروندان و در سطوح مختلف، مسئولیت پاسخگویی دارند. مفهوم مسئولیت پاسخگویی که از ویژگی‌های محیط فعالیت‌های سازمان‌های عمومی نشأت می‌گیرد، معیار قابل قبولی برای ارزیابی عملکرد مقامات مذکور محسوب می‌شود. تحقق و ایفای مسئولیت پاسخگویی مستلزم به کارگیری سازوکارهای مناسب وبوده و به همین دلیل ساختار کنترل‌های داخلی شامل محیط کنترلی، سیستم حسابداری، روش‌های کنترل و غیره، به طریق مقتضی در فرایند تحقق مسئولیت پاسخگویی فعالیت‌های غیر انتفاعی بخش عمومی مشارکت دارند.
به دلیل اهمیت مسئولیت پاسخگویی ساختار داخلی فعالیت‌های غیر انتفاعی دولت و سایر مؤسسات بزرگ بخش عمومی و همچین فعالیت‌های بازرگانی که از یارانه در خور ملاحظه استفاده می‌نمایند، تحت تأثیر ویژگی‌های محیط فعالیت و مسئولیت پاسخگویی قرار می‌گیرند. به بیان دیگر به رغم تشابه ویژگی‌های کلی کنترل‌های داخل بخش عمومی و خصوصی، نظیر اجراء کنترل داخلی و هدف‌هائی که سیستم کنترل داخلی دنبال می‌نماید، ویژگی‌های اختصاصی این اجزاء و اهداف، در بخش عمومی و خصوصی با یکدیگر متفاوتند. دلیل این امر آن است که ساختار و اهداف کنترل‌های داخلی در بخش عمومی و خصوصی با یکدیگر متفاوتند. دلیل این امر آن است که ساختار و اهداف کنترل‌های داخلی در بخش عمومی، تحت تأثیر ویژگی‌های ساختاری، خدماتی و کنترلی فعالیت‌های بخش مذکور قرار گرفته و اجزاء سیستم کنترل داخلی و چگونگی نیل به اهداف آن، در مقایسه با فعالیت‌های بخش خصوصی از تفاوت‌های در خور ملاحظه برخوردار می‌گردد.


پاسخگویی مالی و عملیاتی


دو نوع پاسخگویی تحت عناوین «پاسخگویی مالی» و «پاسخگویی عملیاتی» در مورد دولت و سازمان‌های بزرگ بخش عمومی قابل طرح است. مسئولیت پاسخگویی مالی، این قبیل سازمان‌ها را به ارائه دلایل و گزارش‌هایی ملزم می‌نماید تا از طریق آن شهروندان و نهادهای نظارتی متسقل متقاعد شوند که اعمال و فعالیت‌هایی که دولت در دوره جاری (به عنوان مثال یکسال مالی یا بودجه‌ای) در خصوص تحصیل و مصارف منابع مالی عمومی انجام داده است، در چارچوب قوانین و مقررات و منطبقین یا تصمیماتی بوده است که نمایندگان مردم اتخاذ نموده‌اند. مسئولیت پاسخگویی عملیاتی، دولت و سازمان‌های بزرگ عمومی به ارائه گزارش‌هایی ملزم می‌نماید تا از طریق آن صاحبان حق را در مورد میزان و دستیابی به اهداف عملیاتی از قبل تعیین شده، از نظر کارائی و اثر بخشی و مصرف منابع مالی در جهت تحقیق اهداف مربوط، متقاعد نموده و اطلاعاتی در مورد اینکه آیا تحقق این اهداف در آینده نیز قابل پیش‌بینی است، ارائه نماید.

[AreZoO]

اهداف کنترل داخلی در بخش عمومی


اهداف کنترل داخلی در بخش عمومی از نظر شکل کلی تفاوت چندانی با اهداف کنترل داخلی در واحدهای انتفاعی بخش خصوصی ندارد. در بخش عمومی نیز کنترل داخلی به فرایندی اطلاق می‌گردد که به منظور کسب اطمینان منطقی و معقول از تحقق اهداف سه‌گانه زیر توسط مراجع ذی‌ربط طراحی و اجرا می‌شود.


اهداف عملیاتی: که به استفاده اثر بخش و کارآمد از منابع اقتصادی مربوط می‌شوند.
اهداف گزارشدهی شده مالی: که به تهیه صورت‌های مالی قابل اعتماد مربوط هستند.


اهداف رعایتی: که به رعایت قوانین و مقررات حاکم بر واحدها مربوط هستند.
برای روشن شدن ویژگی‌خاص اهداف سه‌گانه فوق در بخش عمومی که با تأثیرپذیری از ویژگی‌های محیط فعالیت حاصل می‌شود، توضیحاتی به شرح زیر ضروری است.


اهداف عملیاتی: به رغم تفاوت‌ اساسی در انگیزة تأسیس، سازمان‌های بخش عمومی و خصوصی دارای اهداف بنیادی مشخص می‌باشند که به فلسفه وجودی آنها مربوط می‌شوند. اهداف راهبردی سازمان‌های بخش عمومی و خصوصی و نحوه دستیابی به آنها در منشورهای رسمی این قبیل سازمان‌ها تشریح می‌شود. همانطور که اهداف راهبردی دولتها در قانون اساسی تعیین و راه‌های تحقق این اهداف در قانون مذکور و یا قوانین عادی مشخص می‌گردد، هدف‌های راهبردی مؤسسات انتفاعی بخش خصوصی نیز در اساسنامه آنها منعکس می‌شود. بنابراین سازمان‌های هر دو بخش به رغم تفاوت در نوع و طبع و ماهیت اهداف، در موردتدوین اهداف و چگونگی نیل به آنها، وجوه اشتراک کافی داشته و به همین منظور کنترل‌های داخلی را به عنوان ابزرای برای دستیابی به اهداف تعیین شده، مورد استفاده قرار می‌دهند. به بیان دیگر یکی از هدف‌های طراحی و استقرار یک سیستم کنترل داخلی اثربخش، آگاهی مراجع ذیربط سازمان‌های بخش عمومی و خصوصی از میزان دستیابی به اهداف عملیاتی سازمان‌های مذکور می‌باشد، مشروط بر اینکه در طراحی کنترل داخلی، ویژگی‌های اهداف عملیاتی مورد توجه قرار گرفته و تدابیری اتخاذ شود که اطمینان منطقی و معقول از میزان دستیابی به اهداف این قبیل سازمان‌ها حاصل شود.


اهداف عملیاتی به نوع فعالیت ارتباط دارد و همانطور که قبلاً بیان گردید، سازمان‌های بزرگ بخش عمومی نظیر دولت و شهرداری‌ها، دو نوع فعالیت انجام می‌دهند. ویژگی‌های فعالیت‌های از نوع بازرگانی این قبیل سازمان‌ها تا حدود زیادی با فعالیت‌های بازرگانی بخش خصوصی مشابه بوده و اهداف و ساختار کنترل داخلی آنها نیز مشابه می‌باشد.در فعالیت‌های از نوع بازرگانی اعم از آنکه توسط بخش خصوصی یا عمومی (آن دسته از شرکت‌های دولتی که به قصد انتفاع ایجاد می‌شوند) انجام شود، هدف سودآوری یک هدف عملیاتی مهم محسوب می‌شود و شاخص سود به عنوان معیار مناسبی برای ارزیابی عملکرد مدیران آنها، مورد استفاده قرار می‌گیرد. در فعالیت‌های غیر انتفاعی بخش عمومی که فعالیت اصلی سازمان‌های این بخش نیز محسوب می‌‌شود، به جای هدف سودآوری به عنوان یک هدف عملیاتی، هدف یا هدف‌های دیگری تعریف و به عنوان معیاری برای ارزیابی عملکرد مورد استفاده قرار می‌گیرد. در فعالیت‌های اصلی دولت‌ها و شهرداری‌ها که طبع و ماهیت آن نیز بازرگانی نمی‌باشد، تحصیل صحیح منابع مالی و مصرف آن برای تحقق اهداف مشخص که مراجع قانونی مشخص می‌نمایند، از اهمیت اساسی برخوردار می‌باشد. به همین دلیل در این قبیل فعالیت‌ها به جای شاخص سود یا سودآوری، معیار دیگری تحت عنوان «مسئولیت پاسخگویی» برای ارزیابی میزان دستیابی به اهداف عملیاتی، تعیریف و مورد استفاده قرار می‌‌گیرد. بنابراین یکی از هدف‌های سیستم کنترل داخلی در فعالیت‌های از نوع غیر بازرگانی سازمان‌های بخش عمومی، فراهم نمودن زمینه‌های لازم برای تحقق مسئولیت پاسخگویی مقامات منتخب و مسئول اجرای این قبیل فعالیت‌ها خواهد بود. با این ترتیب ویژگی‌های محیط فعالیت‌های غیربازرگانی بخش عمومی با محور قرار دادن مفهوم مسئولیت پاسخگویی به عنوان معیار ارزیابی عملکرد مسئولین اجرائی در این نوع فعالیت‌ها, این مفهوم را با مفهوم کنترل در تعامل با یکدیگر قرار داده و کنترل‌ های داخلی را پیش شرط و زمینه‌ساز تحقق مسئولیت پاسخگویی نموده است.

[AreZoO]

اهداف گزارش‌دهی شده مالی: صاحبان نظران حسابداری بخش عمومی اعتقاد دارند که حسابداری و گزارشگری مالی می‌تواند به عنوان ابزار مسئولیت پاسخگوسی نقش مهمی بین مقامات منتخب مسئول و صاحبان حق، ایفا نماید. بدین معنی که از یک سو به مقامات منتخب مسئول کمک می‌کند که مسئولیت خود را از طریق گزارش‌های مالی قابل اعتماد ادا نمایند و از سوی دیگر شهروندان را به عنوان پاسخ‌خواه در جهت ارزیابی مسئولیت پاسخگویی مقامات مذکور، یاری می‌دهد. به بیان دیگر، مقاماتی که برای اداره امور سازمان‌های بزرگ بخش عمومی نظیر دولت و شهرداری‌ها که از طریق انتخابات و به صورت مستقیم انتخاب می‌شوند، در مقابل شهروندان به عنوان صاحبان حق، مسئولیت پاسخگویی دارند و اشخاصی که از سوی مقامات منتخب برای اداره امور سازمان‌های تابعه منصوب می‌شوند، در قبال این قبیل مقامات مسئول می‌باشند. هر دو دسته با استفاده از نظام حسابداری و از طریق تنظیم و انتشار گزارش‌های مالی حاوی اطلاعات لازم و کافی و افشای حقایق، مسئولیت پاسخگویی خود را ادا نموده و حقوق شهروندی صاحبان حق را تأمین می‌نمایند. اطلاعاتی که از طریق گزارشگری مالی و برای ادای مسئولیت پاسخگویی در اختیار صاحبان حق قرار می‌گیرد، باید از قابلیت اعتمماد کافی برخوردار باشد. بنابراین گزارش‌ةای مالی باید بر مبنای اصول و موازین پذیرفته شدة حسابداری تنظیم و اطلاعات لازم را برای ادای مسئولیت پاسخگویی و تصمیم‌گیری‌های سیاسی، اقتصادی و اجتماعی به نحوی ارائه و افشاء نماید که وضعیت، شرایط و نتایج عملیات مالی،‌ به صورت قابل قبول منعکس شود. برای تحقق این امر سیستم کنترل داخلی باید به گونه‌ای طراح و اجراء شود که اطمینان معقولی از وجود دارای‌ها و بدهی‌ها و صحت و کفایت رویدادها و اقلام مندرج در صورت‌های مالی حاصل شود. در صورت طراحی و اجرای یک سیستم کنترل داخلی مناسب، اطلاعاتی که از طریق گزارش‌دهی مالی به اشخاص ذینفع ارائه شود، قابل اعتماد و اتکا خواهد بود.




اهداف رعایتی: تأسیس و اداره امور سازمان‌های بخش عمومی و بالاخص دولتی، بر مبنای قوانین و مقررات صورت می‌گیرد. کلیه فعالیت‌های دولت و نهادهای عمومی غیردولتی نظیر شهرداری‌ها، باید براساس قوانین و مقررات انجام شود و مقامات منتخب و منصوب این قبیل سازمان‌ها، در اجرای صحیح قوانین و مقررات مسئولیت پاسخگویی دارند.
یکی از مهمترین وظایف دولت و شهرداری‌ها تحصیل، منابع مالی و مصرف آن برای رفاه اجتماعی و امنیت ملی و ارائه خدمات مورد نیاز جامعه می‌باشد. تحصیل و مصرف منابع مالی این قبیل سازمان‌های بزرگ بخش عمومی در یک سند رسمی و مهم حاوی اهداف و برنامه‌ها، تحت عنوان «بودجه» توسط مقامات منتخب مسئول تنظیم و برای تصویب تقدیم نمایندگان منتخب مردم می‌گردد.


بودجه مصوب سالانه که حاوی سیاست‌های عمومی و مقاصد مالی است، به عنوان ابزاری برای کنترل و مبنائی جهت قضاوت آگاهانه درباره عملکرد مقامات منتخب مسئول، مورد استفاده قرار می‌گیرد. به همین دلیل کلیة فعالیت‌ها و برنامه‌هایی که برای نیل به اهداف پیش‌بینی شده در بودجه سالانه سازمان‌های بزرگ بخش عمومی اجراء‌ می‌شود و منابعی که برای تأمین هزینه‌های فعالیت‌ها و برنامه‌های مذکور تحصیل و مصرف می‌گردد، تابع قوانین و مقررات لازم الرعایا بوده و مشمول مسئولیت پاسخگویی می‌باشد.



رعایت قوانین و مقررات در تحصیل و مصرف منابع مالی عمومی به اندازه‌ای اهمیت دارد که در قوانین اساسی کشورها مورد توجه و تأکید قرار می‌گیرد. به همین دلیل کلیة فعالیت‌ها و برنامه‌هایی که برای نیل به اهداف پیش‌بینی شده در بودجه سالانه سازمان‌های بزرگ بخش عمومی اجراء می‌شود و منابعی که برای تأمین هزینه‌های فعالیت‌ها و برنامه‌های مذکور تحصیل و مصرف می‌گردد، تابع قوانین و مقررات لازم الرعایا بوده و مشمول مسئولیت پاسخگویی می‌باشد. رعایت قوانین و مقررات در تحصیل و مصرف منابع مالی عمومی به اندازه‌ای اهمیت دارد که در قوانین اساسی کشورها مورد توجه و تأکید قرار می‌گیرد.
به عنوان مثال در اصل 51 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران تصریح شده است که: «هیچ نوع مالیات وضع نمی‌شود مگر به موجب قانون, موارد معافیت و بخشودگی و تخفیف مالیاتی به موجب قانون مشخص می‌شود.»

[AreZoO]

در اصل 53 همان قانون مقرر گردیده است:


« کلیه دریافت‌های دولت در حساب‌های خزانه‌داری کل متمرکز می‌شود و همه پرداخت‌ها در حدود اعتبارات مصوب به موجب قانون انجام می‌گیرد.»


به استناد مبانی قانونی فوق می‌توان چنین اظهار نظر نمود که در دولت به عنوان یک سازمان بزرگ بخش عمومی، هر نوع درآمدی بر مبنای مجوز قانونی تحصیل می‌شود و هر نوع پرداختی براساس مجوز قانونی و در حدود اعتبار مصوب تخصیص یافته و با رعایت قوانین و مقررات مربوط، صورت می‌گیرد. بنابراین سیستم کنترل داخلی سازمان‌های دولتی باید به نحوی طراحی و به مورد اجرا گذاشته شود که مقامات منتخب و منصوب از رعایت کامل قوانین و مقررات حاکم بر تحصیل ومصرف منابع عمومی، اطمینان منطقی و معقول کسب کنند. در چنین شرایطی مقامات مذکور می‌توانند مسئولیت پاسخگویی خود را در مورد رعایت قوانین و مقررات به نحو صحیح ادا نموده و شهروندان و نمایندگان قانونی ایشان نیز از انجام این امر اطمینان حاصل نمایند.

به بیان دیگر، حصول اطمینان معقول از رعایت قوانین و مقررات در تحصیل و مصرف منابع مالی که نتیجه آن در تحقق مسئولیت پاسخگویی مالی و عملیاتی سازمان‌های بزرگ بخش عمومی متبلور می‌شود، مستلزم طراحی و اجرای یک سیستم کنترل داخلی مناسب و اثربخش بوده و شرایط لازم را برای ایفاد این مسئولیت فراهم خواهد نمود.


ویژگی‌های اجزای کنترل داخلی بخش عمومی


کنترل داخلی سازمان‌های بخش عمومی مشابه سازمان‌های بخش خصوصی از پنج جزء مرتبط به هم شامل محیط کنترلی، ارزیابی ریسک، فعالیت‌های کنترلی، اطلاعات و ارتباط و نظارت، تشکیل می‌شود. اجزای داخلی علاوه بر آنکه با یکدیگر در ارتباط می‌باشند، همدیگر را تحت تأثیر قرار می‌دهند. اگر چه پنج جزء کنترل داخلی به شرح فوق در بخش عمومی وجود دارند لیکن سیستم کنترل داخلی سازمان‌های بخش عمومی به لحاظ تنوع اهداف و طبع و ماهیت آنها و تأثیرپذیری از ویژگی‌های محیطی فعالیت‌های از نوع غیرانتفاعی و غیر بازرگانی، با مؤسسات بخش خصوصی، بالاخص آنها که فعالیت بازرگانی و انتفاعی انجام می‌دهند، تفاوت دارند. در این قسمت از مقاله به لحاظ رعایت اختصار از تشریح اجزاء تشکیل دهندة سیستم کنترل اخلی و کاربرد آن در سازمان‌های بخش خصوصی صرف نظر نموده و به اجمال ویژگی‌های برخی از اجزای سیستم کنترل داخلی سازمان‌های بزرگ بخش عمومی نظیر دولت و واحدهای تابع آن می‌پردازیم. تا از این طریق تصویری کلی از ساختار کنترل داخلی این قبیل سازمان‌ها برای خوانندگان ارائه گردد.


محیط کنترلی


مشابه سازمان‌های بخش خصوصی، محیط کنترلی در سازمان‌های بخش عمومی نیز از عوامل نظیر درستکاری، ارزشهای اخلاقی، صلاحیت کارکنان، فلسفه و سبک عملیاتی مدیریت، روش مدیریت در تفویض اختیار و تعیین مسئولیت و شیوه سازماندهی و ارتقای کارکنان، تشکیل می‌شود. مجموعة این عوامل شرایطی را فراهم می‌نماید که سازمان‌های بخش عمومی بتوانند به اهداف از پیش تعیین شده دست یافته و مقامات مسئول در مورد پیامدهای اقداماتی که انجام می‌دهند، پاسخگو باشند. به بیان دیگر محیط کنترلی جو عمومی سازمان‌های بخش عمومی را شکل داده و بر سایر اجزاء سیستم کنترل داخلی تأثیر می‌گذارند و زمینه لازم را برای اجرای صحیح آنها فراهم می‌کند.
براساس رابطه مسئولیت پاسخگویی که بین صاحبان حق و مقامات منتخب و منصوب مسئول برقرار است، محیط کنترلی به عنوان یکی از اجزاء مهم سیستم کنترل داخلی سازمان‌های بخش عمومی، بایداز چنان قابلیتی برخوردار باشد که شرایط را برای تحقق و ارتقاء سطح مسئولیت پاسخگویی آماده نماید. به همین دلیل عواملی نظیر درستکاری و ارزش‌های اخلاقی، صلاحیت کارکنان، روش مدیریت در مورد تعیین مسئولیت و تفویض اختیار و شیوه سازماندهی، هر یک به سهم خود در تحقیق و ارتقاء سطح مسئولیت پاسخگویی تأثیر درخور ملاحظه داشته و پیش شرط آن محسوب می‌شود. ارتباط مسئولیت پاسخگویی و محیط کنترلی به عنوان جزئی از ساختار کنترلی داخلی، در سازمان‌های عمومی حکومت‌های مردم سالار، تحت تأثیر رابطة «مسئولیت پاسخگویی» و «حق پاسخ‌خواهی» از اهمیت در خور ملاحظه‌ای برخوردار می‌گردد.
در این قبیل جوامع، شهروندان به عنوان صاحبان حق، قدرت و حق حاکمیت خود را به صورت امانت و برای مدت معین و از طریق انتخابات آزاد به اشخاص امین و مورد اعتماد تفویض می‌نمایند. اشخاصی که بدین ترتیب قدرت را برای مدت معین و به صورت امانت بدست می‌آورند، در مقابل مردم و در قبال اعمالی که انجام می‌دهند، مسئولیت پاسخگویی داشته و سوگند یاد می‌کنند که این امانت را همچون امینی پارسا و فداکار به نمایندگان منتخب پس از خود بسپارند. بی‌تردید تحقق امانتداری و ادای مسئولیت پاسخویی توسط مقامات منتخب و مسئول، مستلزم حاکم شدن جو صداقت و درستکاری بر کارکنان و مسئولان، اعتقاد و پایبندی به ارزش‌های اخلاقی و ترویج و حاکم نمودن آن بر فضای عمومی سازمان‌های تحت سرپرستی، به‌کارگیری افراد با صلاحیت، ماهر و متخصص برای انجام صحیح وظایف و ارتقاء سطح کیفی خدمات، ایجاد ساختار سازمان مناسب و کارا، تعیین شرح وظایف روشن و مشخص برای واحدها و کارکنان آنها، استفاده از روش‌های تعیین مسئولیت و تفویض اختیار مناسب به منظور تسریع در امر تصمیم‌گیری و جلوگیری از تمرکز امور، خواهد بود.
با این ترتیب، محیط کنترلی به عنوان جزئی از ساختار کنترل داخلی مؤسسات عمومی بزرگ بالاخص دولت و شهرداری‌ها، با فراهم نمودن عوامل مشروحه فوق می‌‌تواند، در ادای مسئولیت پاسخگویی مقامات منتخب و مسئول و تأمین حق پاسخ‌خواهی شهروندان و مطالبات ایشان، نقش اساسی ایفا نموده و در ارتقاء آن مؤثر واقع شود، در غیر اینصورت و متناسب با تنزل سطح عوامل تشکیل دهندة محیط کنترل‌، سطح مسئولیت پاسخگویی نیز تنزل خواهد یافت.